水利改革发展的总基调

水利改革发展的总基调

中国特色社会主义进入新时代,水利事业发展也进入了新时代。D的十八大以来,************多次就治水发表重要讲话、作出重要指示,深刻指出随着我国经济社会不断发展,水安全中的老问题仍有待解决,新问题越来越突出、越来越紧迫,明确提出了节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的治水方针,突出强调要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。这是************深刻洞察我国国情水情、针对我国水安全严峻形势提出的治本之策,是******新时代中国特色社会主义思想在治水领域的集中体现。D的***作出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重大论断,把坚持人与自然和谐共生纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,对实施国家节水行动、统筹山水林田湖草系统治理、加强水利基础设施建设等提出明确要求,进一步深化了水利工作内涵,指明了水利发展方向。

推进新时代水利改革发展,必须坚持以******新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻D的***和***二中、三中***精神,积极践行节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力的治水方针,准确把握当前水利改革发展所处的历史方位,清醒认识治水主要矛盾的深刻变化,加快转变治水思路和方式,将工作重心转到水利工程补短板、水利行业强监管上来。这是当前和今后一个时期水利改革发展的总基调。

(一)深刻认识补短板、强监管的必要性和紧迫性

思路决定出路,方向决定成败。随着社会主要矛盾、治水主要矛盾、水利改革发展形势和任务的变化,治水思路必须随之加以调整和转变,否则行业就没有出路、事业也不会有希望。正确的思路不是凭空产生的,必须吃透上情、摸清下情、掌握实情,必须了解昨天、把握今天、着眼明天,必须抓住要点、突出特点、创造亮点。全国水利系统干部职工特别是领导干部要深入领会************314重要讲话的核心要义和关键要求,深刻认识加快转变治水思路的必要性和紧迫性,也就是部D组为什么要求将工作重心转到水利工程补短板、水利行业强监管上来。

第一,破解我国新老水问题,必须补短板、强监管。当前我国新老水问题复杂交织,水安全已全面亮起红灯,高分贝的警讯已经发出。破解新老水问题,保障国家水安全,是水利人义不容辞的职责。

从老问题看,我国历史上的水问题主要是降水时空分布不均带来的洪涝干旱灾害,并非随时都有,是一种非常态问题。过去,治水的主要任务是除水害、兴水利,与大自然作斗争,主要是依靠工程手段、科技手段来改变自然、征服自然。经过长期不懈努力特别是大规模水利工程建设,我们战胜了多次特大洪水和严重干旱,为经济社会发展提供了有力支撑。但也要看到,我国自然地理和气候特征决定了水旱灾害将长期存在,并伴有突发性、反常性、不确定性等特点。与之相比,水利工程体系仍存在一些突出问题和薄弱环节,必须通过水利工程补短板,进一步提升我国水旱灾害防御能力。

从新问题看,由于人们长期以来对经济规律、自然规律、生态规律认识不够,发展中没有充分考虑水资源水生态水环境承载能力,造成水资源短缺、水生态损害、水环境污染的问题不断累积、日益突出,已经成为常态问题。比如有的缺水地区用水浪费现象严重;有的地方无序开发水资源,侵占水域岸线,导致河道断流、湖泊萎缩,河湖生态功能明显下降;有的地区长期超采地下水,带来严重的生态问题和安全隐患。水资源水生态水环境方面的问题,主要是人类活动造成的,解决这些问题,必须依靠水利行业强监管来调整人的行为、纠正人的错误行为,促进人与自然和谐发展。

第二,适应治水主要矛盾变化,必须补短板、强监管。当前,我国综合国力显著增强,人民生活水平不断提高,对美好生活的向往更加强烈、需求更加多元,已经从低层次上有没有的问题,转向了高层次上好不好的问题,社会主要矛盾发生了历史性变化,要求我们在继续推动发展的基础上,着力解决好发展不平衡不充分问题,大力提升发展质量和效益。就水利而言,过去,人们对水的需求主要集中在防洪、饮水、灌溉;现阶段,人们对优质水资源、健康水生态、宜居水环境的需求更加迫切。

相较于人民群众对水利新的更高需求,水利事业发展还存在四个不平衡和四个不充分的问题。四个不平衡:一是经济社会发展与水资源供给能力不平衡,水资源供需矛盾突出;二是生活生产生态用水需求与水资源水环境承载能力不平衡,水资源需求的结构性矛盾突出;三是水资源开发利用与其他生态要素保护不平衡,开发与保护矛盾突出;四是水利基础设施区域、城乡布局不平衡,东中西部和城乡水利矛盾突出。四个不充分:一是水资源节约利用不充分;二是水资源配置不充分;三是水量调度不充分;四是水市场发育不充分。这些不平衡不充分的问题,既有自然条件、资源禀赋、发展阶段制约等方面的原因,需要继续完善水利工程体系,提高防洪、供水、生态等综合保障能力;更重要的是长期以来人们认识水平、观念偏差和行为错误等方面的原因,水利监管失之于宽松软,用水浪费、过度开发、超标排放、侵占河湖等错误行为未被及时叫停,有的地方甚至愈演愈烈。扭转这一被动局面,需要全面加强水利行业监管,使水资源水生态水环境真正成为刚性约束。

综上,我国治水的主要矛盾已经发生深刻变化,从人民群众对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足的矛盾,转变为人民群众对水资源水生态水环境的需求与水利行业监管能力不足的矛盾。其中,前一矛盾尚未根本解决并将长期存在,而后一矛盾已上升为主要矛盾和矛盾的主要方面。

第三,践行十六字治水方针,必须补短板、强监管。节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力十六字治水方针,字字千钧,每一句话都有丰富内涵和明确要求,贯穿其中的一条主线就是要调整人的行为、纠正人的错误行为,具体到治水工作中,就是要水利工程补短板、水利行业强监管

节水优先,不是简单地减少用水量,必须搞清楚什么叫节水、优谁的先、怎么做到优先。体现节水,就是要建立科学的节水标准和定额指标体系,对是否充分节水作出判断,并通过完备的计量监测体系,严格用水总量和计划用水管理,对用水浪费的行为进行约束。体现优先,就是要建立完备的节水评价制度,使节水真正成为水资源开发、利用、保护、配置、调度的前提条件。因此,落实节水优先,既要采取必要的节水工程措施,更要全面加强对水资源取、用、耗、排行为的动态监管,推动用水方式由粗放向节约集约转变。

空间均衡,核心就是要坚持以水定需,根据可开发利用的水资源量,合理确定经济社会发展结构和规模。落实空间均衡,必须搞清楚当地都有哪些水可以利用;必须搞清楚对水的需求是什么,哪些是合理的需求、刚性的需求要予以保证,哪些是不合理的需求要予以遏制。因此,既要从国家区域发展的大战略出发,按照确有需要、生态安全、可以持续的原则,在充分节水的前提下,兴建必要的蓄引提调工程,加强水资源的优化配置和科学调度,满足经济社会发展的合理需求;更要加强对水资源开发利用的严格监管,发挥水资源的刚性约束作用,抑制不合理用水需求,倒逼发展规模、发展结构、发展布局优化,确保经济社会发展不超出水资源水生态水环境的承载能力。

系统治理,简而言之就是要坚持山水林田湖草是一个生命共同体,把治水与治山治林治田治草结合起来,不能单打独斗、顾此失彼。因此,落实系统治理,既要实施一些必要的工程措施,强化流域综合整治,促进生态系统修复;更要通过对水资源水生态水环境的系统监管,在水资源开发利用配置调度时统筹考虑其他生态要素,确保不造成生态环境问题;同时也依靠监管,推动在治山、治林、治田、治草过程中落实治水要求,促进生态系统各要素和谐共生。

两手发力,就是要发挥好政府与市场在解决水问题上的协同作用。水是公共产品,政府该管的要管严管好,同时也要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。因此,落实两手发力,无论是依靠政府的法规、政策、制度、税收等手段,还是利用市场的价格、竞争等机制,都要通过监管来引导调整人的行为、纠正人的错误行为,确保人们依照政府规则和市场规律办事。

第四,推动行业健康发展,必须补短板、强监管。问题是时代的声音,是实践的先导。我们的一切工作都必须以问题为导向,奔着解决问题去。当前,水利工作的现状或者说问题可以概括为两句话,即水利工程体系基本形成,还有短板要补;水利行业监管整体薄弱,必须全面加强。

从工程体系看,我国基本建成了较为完善的江河防洪、农田灌溉、城乡供水等水利工程体系。目前全国共有各类水库近10万座,5级以上江河堤防30多万公里,大江大河干流基本具备了防御新中国成立以来最大洪水的能力。建成规模以上水闸10万多座、泵站9.5万处、各类灌区2.2万处,耕地灌溉面积超过10亿亩,全国水利工程供水能力达8500多亿立方米,城镇供水保障、农村饮水困难得到全面解决。据中国工程院研究成果,目前我国防洪能力和供水保障能力均已升级到较安全水平,水旱灾害防御能力已达到国际中等水平,在发展中国家相对靠前。但同时要看到,我国部分区域、领域防洪减灾和供水保障体系尚不完善,部分大江大河控制性工程不足、堤防不达标,近2万座水库存在病险问题,有防洪任务的中小河流尚有7万多公里未经治理,西南等地区工程性缺水严重,水利工程补短板的任务仍然繁重。

从行业监管看,与经济社会发展要求相比还有很大差距,存在四个不适应。一是监管的思想认识不适应。重建轻管的观念在不少地方还没有根本扭转,一些地方热衷于争投资、上项目、搞建设,对水资源管理、河湖水域岸线管理、工程运行维护管理重视不够、办法不多、用力不深。二是监管的制度标准不适应。一些领域还存在立法空白,不少规章规程规范标准已颁布实施多年,难以适应当前形势和工作要求,节水标准、用水定额、生态流量、地下水管理等方面的基础工作滞后,缺乏可计量、可考核的具体指标。三是监管的能力手段不适应。用水计量监测设施、水文基础设施、水利信息化建设等相对薄弱,基础数据不全、家底不清,动态性、实时性信息欠缺,用水总量控制、取水许可限批等难以有效落实。四是监管的机构队伍不适应。统一高效的监管体制机制尚未形成,查、认、改、罚各环节工作有效衔接不够,使得一些领域出现了问题没有及时发现,发现的问题没有整改到位,整改了没有举一反三、标本兼治,事后追责问责力度不够、警示震慑效力不强。

(二)全面落实水利工程补短板、水利行业强监管

实现水利工程补短板、水利行业强监管,需要下一番苦功夫真功夫硬功夫,尤其是强监管,是要准备得罪人、吃苦头的,是要刀刃向内、壮士断腕的。当务之急是要抓好落实,制定好补短板和强监管的路线图、时间表、任务书,将水利改革发展的总基调变为实实在在的工作成果。

第一,关于水利工程补短板

各地自然条件千差万别,经济社会发展程度不一,东中西部、南方北方、城市农村的水利工程突出短板各不相同,要坚持问题导向,因地制宜补齐当前水利工程体系的突出短板。整体而言,重点要补好以下几个方面的短板。

一是防洪工程。针对我国部分江河控制性枢纽工程不足,一些河流堤防防洪标准较低,部分城市积水内涝问题凸显,水库安全度汛风险总体较高,蓄滞洪区建设相对滞后等情况,全面贯彻落实***财经委员会第三次会议关于提高我国自然灾害防治能力的重大决策部署,加强病险水库除险加固、中小河流治理和山洪灾害防治,推进大江大河河势控制,开展堤防加固、河道治理、控制性工程、蓄滞洪区等建设,提升水文监测预警能力,完善城市防洪排涝基础设施,全面提升水旱灾害综合防治能力。

二是供水工程。针对我国部分区域工程性缺水问题突出,农村饮水安全还不巩固,大中型灌区灌溉水源保障能力不足、骨干灌排工程配套不完善等情况,大力推进城乡供水一体化、农村供水规模化标准化建设,尤其要把保障农村饮水安全作为脱贫攻坚的底线任务,全面解决建档立卡贫困人口饮水安全问题,加快解决饮水型氟超标问题,进一步提高农村地区集中供水率、自来水普及率、供水保证率和水质达标率。加快实施《全国大中型灌区续建配套节水改造实施方案(2016-2020年)》,确保按期完成大型和重点中型灌区配套改造任务,积极推进灌区现代化改造前期工作,加快补齐灌排设施短板。深入开展南水北调东中线二期和西线一期等重大项目前期论证,在满足节水优先的基础上开工一批引调水、重点水源、大型灌区等重大节水供水工程,加快推进水系连通工程建设,提高水资源供给和配置能力。

三是生态修复工程。针对河湖萎缩、地下水超采、水土流失等生态问题,深入开展水土保持生态建设,以长江、黄河上中游和东北黑土区为重点,加快推进坡耕地整治、侵蚀沟治理、生态清洁小流域建设和贫困地区小流域综合治理。加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区生态保护,推进生态脆弱河流和洞庭湖、鄱阳湖等重点湖泊生态修复,实施好长江等流域重大生态修复工程。在总结试点经验基础上推进水生态文明城市建设,科学实施清淤疏浚,打好城市黑臭水体攻坚战。推进小水电绿色改造,修复河流生态。逐步恢复北方河流基本形态和行洪功能,扩大河湖生态空间。综合采取一减”“一增措施,大力实施华北地区地下水超采区综合治理,有效压减超采量,逐步实现采补平衡,示范推动全国地下水超采区治理工作。

四是信息化工程。针对水利行业信息化发展总体滞后,基础支撑不足、技术手段单一、业务协同不够等情况,聚焦洪水、干旱、水工程安全运行、水工程建设、水资源开发利用、城乡供水、节水、江河湖泊、水土流失、水利监督等水利信息化业务需求,加强水文监测站网、水资源监控管理系统、水库大坝安全监测监督平台、山洪灾害监测预警系统、水利信息网络安全建设,推动建立水利遥感和视频综合监测网,提升监测、监视、监控覆盖率和精准度,建设水利大数据中心,整合提升各类应用系统,增强水利信息感知、分析、处理和智慧应用的能力,以水利信息化驱动水利现代化。

第二,关于水利行业强监管

加强行业监管,是新形势新任务赋予水利工作的历史使命,也是一项涉及面广、触及矛盾深、工作量大、政策性强的系统工程。当前,重点是要搞清楚监管什么,解决好如何监管的问题。

1.关于监管什么

推动水利行业监管从整体弱全面强,既要对水利工作进行全链条的监管,也要突出抓好关键环节的监管;既要对人们涉水行为进行全方

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