《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》详细解读
2019年12月22日，*********、国务院印发了《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》（以下简称《意见》），这是继******2018年11月1日在民营企业座谈会上发表重要讲话之后，D***出台的关于支持和发展民营经济的一份重要文件，也是新时代促进我国民营企业发展的一份纲领性文献。这份文件的出台，必将为推动民营企业改革创新、转型升级、健康发展，让民营经济创新源泉充分涌流，让民营企业创造活力充分迸发起到“催化剂”作用。
一、《意见》出台的基本背景
我们讲的“民营企业”，一般是指由民间私人投资、民间私人经营、民间私人享受投资收益、民间私人承担经营风险的法人经济实体，这个概念一般与“非公经济”相通用。民营企业是与国有企业相对应的，“国有企业”一般是指由国家或全社会公共所有，来进行投资和运营的企业。“民营企业”和“国有企业”的根本区别在于生产资料所有制形式的不同，在民营企业中，生产资料主要归私人所有，而在国有企业，生产资料归国家所有或全社会公共所有。
D的十一届三中***以后，我国实行了改革开放的政策，逐步发展非公有制经济，增强经济发展活力和提高经济资源配置效率。40多年来，我国民营经济从小到大、从弱到强，不断发展壮大。截至2017年底，我国民营企业数量超过2700万家，个体工商户超过6500万户，注册资本超过165万亿元。
2018年11月1日，******在民营企业座谈会上的重要讲话中指出：“概括起来说，民营经济具有“五六七八九”的特征，即贡献了50％以上的税收，60％以上的国内生产总值，70％以上的技术创新成果，80％以上的城镇劳动就业，90％以上的企业数量。在世界500强企业中，我国民营企业由2010年的1家增加到2018年的28家。我国民营经济已经成为推动我国发展不可或缺的力量，成为创业就业的主要领域、技术创新的重要主体、国家税收的重要来源，为我国社会主义市场经济发展、政府职能转变、农村富余劳动力转移、国际市场开拓等发挥了重要作用。”
近年来，一些民营企业在经营发展中遇到不少困难和问题，有的民营企业家形容为遇到了“三座大山”：市场的冰山、融资的高山、转型的火山。这些困难和问题的成因是多方面的，是外部因素和内部因素、客观原因和主观原因等多重矛盾问题碰头的结果。一是国际经济环境变化的结果。一段时间以来，全球经济复苏进程中风险积聚，保护主义、单边主义明显抬头，给我国经济和市场预期带来诸多不利影响。民营企业占我国出口总额的45％，在国际经济环境变化的情况下，一些民营出口企业必然会受到影响，那些为出口企业配套或处在产业链上的民营企业也会受到拖累。二是我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的结果。当前，我们正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，经济扩张速度会放缓，但消费结构全面升级，需求结构快速调整，对供给质量和水平提出了更高要求，必然给企业带来转型升级压力。市场有波动、经济有起伏、结构在调整、制度在变革，在这样一个复杂背景下，部分民营企业遇到困难和问题是难免的，是客观环境变化带来的长期调整压力。对高质量发展的要求，民营企业和国有企业一样都需要逐步适应。三是政策落实不到位的结果。近年来，我们出台的支持民营经济发展的政策措施很多，但不少落实不好、效果不彰。有些部门和地方对D和国家鼓励、支持、引导民营企业发展的大政方针认识不到位，工作中存在不应该有的政策偏差，在平等保护产权、平等参与市场竞争、平等使用生产要素等方面还有很大的差距。有些政策在制定过程中前期调研不够，没有充分听取企业意见，对政策实际影响考虑不周，没有给企业留出必要的适应调整期。有些政策相互不协调，政策效应同向叠加，或者是工作方式简单，导致落实效果不好。
正是在这种背景下，*********、国务院出台《意见》，为深入落实******在民营企业座谈会上的重要讲话精神，坚持和完善社会主义基本经济制度，为坚持“两个毫不动摇”，坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，营造市场化、法治化、国际化营商环境，为保障民营企业依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护等，提供坚强有力的制度保障。
二、《意见》的基本框架与政策导向
纵观《意见》，通篇贯穿着“问题导向”、“目标导向”和“结果导向”。该文件一共5500余字，在以“*********、国务院”名义印发的文件中，篇幅是比较长的了，从这一点也看得出*********、国务院对民营企业发展的重视程度，对支持和鼓励非公经济发展的决心和信心。
《意见》一共分为八个部分，其中第一部分是总论，即从指导思想和基本原则两个方面，对新时代推动民营企业发展的要求作出总体概述。第二部分到第七部分是分论，分别从优化公平竞争的市场环境、完善精准有效的政策环境、健全平等保护的法治环境、鼓励引导民营企业改革创新、促进民营企业规范健康发展、构建亲清政商关系六个维度，对如何支持民营企业发展的具体政策，作出了详细的阐述和规定。这六个部分是《意见》的主要内容所在。第八部分阐述了组织保障，分别从建立健全民营企业D建工作机制、完善支持民营企业改革发展工作机制、健全舆论引导和示范引领工作机制三个方面，对各级D委和政府如何贯彻落实这一重要部署，提出了具体要求。
整体上看，《意见》对新时代如何支持民营企业改革发展的政策导向可以概括为四个方面：
（一）坚持公平竞争，对各类市场主体一视同仁，营造公平竞争的市场环境、政策环境、法治环境，确保权利平等、机会平等、规则平等
《意见》将这一条作为支持民营企业改革发展基本原则的第一条，足见其重要性。这里面的核心关键词，就是“公平”二字。客观地讲，在竞争性领域，民营企业存在市场准入和行政审批“两道门槛”，比国有企业承担更多的税费负担，造成国有企业和民营企业市场竞争的不平等。在目前的行政审批中，由于一些客观因素，对民营企业的市场准入限制等仍然存在。从产业链的角度看，处在上游地位的能源、电力、原材料、交通等垄断国有企业，一方面不断将成本费用转移到下游的民营企业身上，另一方面利用资金、政策优势，沿产业链垂直扩张，在竞争性领域挤压民营企业生存空间，使得民营企业生存环境趋于恶化。在国家电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域，在油气勘探开发、炼化和销售领域，建设原油、天然气、成品油储运和管道输送等基础设施领域，几乎对民营企业不开放。因此，“公平”二字显得尤为重要。
（二）遵循市场规律，处理好政府与市场的关系，强化竞争政策的基础性地位，注重采用市场化手段，通过市场竞争实现企业优胜劣汰和资源优化配置，促进市场秩序规范
这是《意见》支持民营企业改革发展基本原则的第二条。2008年全球金融危机以来，中国尤其是沿海以民营经济活力著称的地区，企业经营受到严重影响。地方政府通过给予更多优惠政策进一步抬高国有企业的地位，影响了正常的市场秩序和价格信号引导作用。中国的市场化改革已经进行了20多年，但资源要素的市场化还相对滞后。目前，许多大中型国有企业获取稀缺资源相较民营企业更容易，如获得土地、矿产等自然资源，电网、电讯等特许经营权，政府投资项目等。资源占有的不平等使不同市场主体不能平等使用要素，造成竞争起点的不公平，因此需遵循市场规律，处理好政府与市场关系。
（三）支持改革创新，鼓励和引导民营企业加快转型升级，深化供给侧结构性改革，不断提升技术创新能力和核心竞争力
这是《意见》支持民营企业改革发展基本原则的第三条。如果说前两条是针对客观原因来阐述的，这一条则是从民营企业自身要求来谈的。以融资为例，国有企业和民营企业在经营条件上面临着显著的融资可获性和融资成本的差异。国有企业更容易从金融体系中获得资金，而一些民营企业由于规模小、实力弱、经营管理机制落后、市场稳定性较差、资信等级不高、可抵押担保品较少等条件约束，在从金融体系中获得资金时面临更多困难。融资渠道狭窄使得民营企业总体融资成本高于国有企业。由此可以看出，民营企业要想在新时期获得更大的发展，必须不断提升自身的技术创新能力和核心竞争力。
（四）加强法治保障，依法保护民营企业和企业家的合法权益，推动民营企业筑牢守法合规经营底线
这是《意见》支持民营企业改革发展基本原则的第四条。市场经济一定是法治的市场经济。客观来讲，我国虽已在宪法中明确了非公有制经济的主体地位，但是由于目前民营经济发展过程中存在私人财产权保护相关立法的滞后、行政执法和司法监督中的不公等问题，一些民营企业在市场准入实际管理中受到各种限制，阻碍了国家依法对不同经济主体的平等保护。
三、关于《意见》几个重点问题的分析
《意见》分别从六个方面，为如何支持民营企业发展指明了方向。
（一）优化公平竞争的市场环境
《意见》对进一步放开民营企业市场准入、实施公平统一的市场监管制度、强化公平竞争审查制度刚性约束和破除招投标隐性壁垒作出了详细的政策规定。其中，“进一步放开民营企业市场准入”最为重要。具体来看，有四个方面的政策要点：
一是要深化“放管服”改革。进一步精简市场准入行政审批事项，不得额外对民营企业设置准入条件。全面落实放宽民营企业市场准入的政策措施，持续跟踪、定期评估市场准入有关政策落实情况，全面排查、系统清理各类显性和隐性壁垒。
二是要进一步引入市场竞争机制。要在电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域，放开竞争性业务，增强民营企业竞争力。
三是要支持民营企业以参股形式开展基础电信运营业务，以控股或参股形式开展发电配电售电业务。支持民营企业进入油气勘探开发、炼化和销售领域，建设原油、天然气、成品油储运和管道输送等基础设施。支持符合条件的民营企业参与原油进口、成品油出口。四是要有限制地放宽市场准入条件。在基础设施、社会事业、金融服务业等领域大幅放宽市场准入条件，增强民营企业发展信心。上述行业、领域相关职能部门要研究制定民营企业分行业、分领域、分业务市场准入具体路径和办法，明确路线图和时间表。
（二）完善精准有效的政策环境
《意见》对进一步减轻民营企业税费负担、健全银行业金融机构服务民营企业体系、完善民营企业直接融资支持制度、健全民营企业融资增信支持体系、建立清理和防止拖欠账款长效机制作出了详细的政策规定。从总体来看，就是要解决民营企业融资难融资贵的问题。具体来说，就是要重点做好五个方面工作：
一是要进一步提高金融结构与经济结构匹配度，支持
