人民政协主要职能的实践与思考

人民政协的主要职能，概括地说就是：组织参加政协的各D派、团体和各族各界人士对国家的大政方针和地方的重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等重要问题通过参政议政形式进行政治协商，并通过提出建议和批评，发挥民主监督的作用。人民政协还有其他职能，如协调内外联谊、为群众办实事等。概括起来就是政治协商、民主监督、参政议政。人民政协的主要职能是由其性质和地位决定的。人民政协的这种政治协商和民主监督，是实行中国******领导的多D合作和政治协商制度的一种重要形式，是发扬社会主义民主的一条重要渠道，也是我国政治生活中的一个优良传统。切实履行这些职能对于推进社会主义现代化建设，充分发扬社会主义民主，巩固和发展中华民族的大团结和大统一，推进“两个一百年”奋斗目标，进而实现中华民族伟大复兴，具有非常重要的作用。

一、人民政协主要职能的确定

人民政协履行职能的活动与它组织上的建立是同时开始的。但是，将政治协商、民主监督、参政议政规定为人民政协的主要职能，则经历了一个逐步明确和完善的发展过程。

（一）政治协商作为人民政协的职能，是中国人民政治协商会议在20世纪40年代末—诞生，即在人民政协组织法中得以确定的。这一职能一度曾用过民主协商的提法，意在强调政治协商的民主性。

（二）人民政协的民主监督职能源于中国******同各民主D派之间的互相监督，以及接受和反映人民群众意见，对政府工作提出建议和批评。1951年4月，全国省、市协商委员会秘书长工作会议，要求各级协商机关把接受和反映人民意见，对政府工作提意见、建议和批评作为一项重要工作来对待。1956年4月，毛泽东主席提出中国******处理“D和非D关系”的“长期共存、互相监督”方针，强调******以监督民主D派，民主D派也可以监督******。贯彻这一方针，许多参加政协的民主D派、D派民主人士和各族各界人士的代表在人民政协的各种会议上，对D和政府各个方面的工作提出了许多积极有益的建议和批评。1979年6月，邓小平主席在全国政协五届二次会议的开幕词中指出：“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”1982年制定的政协章程规定：人民政协“对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。”刘澜涛副主席在关于章程修改案的说明中指出，这就是“人民政协的主要职能。”从此，政治协商、民主监督作为人民政协的主要职能被明确下来，并在以后的许多文件中正式使用。比如，1986年召开的全国地方政协工作座谈会提出，应使政协的主要职能政治协商、民主监督经常化、制度化。1989年1月，政协第七届全国常务委员会通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》中，第一条就写明人民政协的主要职能是政治协商和民主监督，并具体规定了政治协商和民主监督的目的、主要内容、主要形式及基本程序。同年12月，《*********关于坚持和完善中国******领导和多D合作和政治协商制度的意见》文件也明确指出：中国******领导的多D合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。人民政协要对国家大政方针、地方重要事务、政策法令的贯彻、群众生活和统一战线中的重大问题，加强政治协商和民主监督。

（三）参政议政一词20世纪80年代在地方政协即已采用，作为对政协工作内容的一种表述，以后又逐渐被D政领导机关所认同和倡导。江泽民同志在主持上海工作时，强调市政协要充分发挥各民主D派、各界爱国人士参政议政和民主监督的作用。*********在有关文件中，也要求人民政协应当成为各D派、各人民团体、各界代表人物团结合作、参政议政的重要场所，以适应工作发展的客观需要。1994年3月全国政协八届二次会议修订后的章程明确规定：人民政协的“主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各D派、团体和各族各界人士参政议政。”这是对政协主要职能最完整、最明确的表述。自此之后，参政议政与政治协商、民主监督并列为政协的三项主要职能。

（四）把政治协商、民主监督、参政议政确定为人民政协的主要职能，具有十分重要的意义。首先，在社会主义条件下赋予人民政协这样的职能。其实质就在于充分发扬人民民主，体现人民当家作主的国家本质。早在延安时期我们D就在陕甘宁边区成立了参议会，相当于建国以后的人民政协，当时，只是没有常设机构。毛泽东同志明确指出，发扬民主和人民的监督，是中国******打破历代执政者兴衰周期率的根本途径。而各方面代表人士就重大问题进行协商、执政D同参政D互相监督以及各方面代表对国家机关实行民主监督、各方面人士对国家事务的广泛参与等等，正是这种发扬民主和人民监督的具体体现。人民政协的主要工作就是履行自己的主要职能，只有在履行主要职能上有所作为，才能在国家政治、经济和社会生活中发挥应有作用，做出应有贡献。其次，既有政治协商，又有民主监督，这就使政治制度更趋完整和成熟。协商的目的是为了正确的决策。通过协商，对促进和保持决策的科学性十分重要，但协商只能涉及决策本身，在对决策内容进行协商的同时，还必须对协商后的决策执行情况进行监督和对国家机关工作人员进行监督。这是民主政治的必然要求。*********早在20世纪50年代就提出了与民主D派“长期共存、互相监督”的方针，以后政协章程又把政治协商、民主监督同时列为政协的主要职能，使协商与监督并存，使人民政协对国家的决策和决策的执行都起到了参与、监督和促进的作用。这不仅是“长期共存、互相监督”方针的制度化，而且范围也不局限于民主D派，还包括各团体、各族各界代表人士，具有广泛的群众性、代表性。这既是人民政协工作的重大发展，也是国家民主政治建设不断加强的反映和体现。再次，参政议政是政治协商、民主监督的拓展和延伸。把参政议政列入政协主要职能，使政协履行职能的领域更加广阔，参与的成员更广泛，涉及的内容更丰富，活动的方式更灵活。

二、履行主要职能的若干原则

人民政协的主要工作是履行职能。70年来，全国政协及地方各级政协总结长期实践经验，逐渐明确了履行职能所必须把握和遵循的重要原则。主要是：

（一）必须坚持D的领导。坚持和依靠中国******的领导，是完善D领导的多D合作和政治协商制度的客观要求，是做好新时期人民政协工作的根本保证。政协强调发扬民主，鼓励参加政协的各民主D派、各人民团体及各族各界人士讲话、提批评建议。而且强调对在政协有关会议上的发言、讲话，采取“三不”（即不抓辫子、不扣帽子、不装袋子）的原则。但大前提是坚持四项基本原则（即共同的政治基础），坚持并体现和维护D的领导。就是说，参加政协的各民主D派、各人民团体及各族各界人士，在任何条件下都不是西方多D制政治体制下的那种反对D或反对派。因此，不论是谏言献策还是批评监督，都要从坚持四项基本原则，有利于加强和改善D的领导出发，全面了解*********和地方D委的意图和工作全局的部署，努力做到了解中心、围绕中心。同时，政协在调研视察、办理提案、知情出力等方面，都需要政府和有关部门的支持和配合。要做到这一点，需要政协工作者很好地体谅政府的难处，对政府工作的民主监督，热情帮助政府改进和搞好工作，大前提和大目标是一致的，建言是帮助政府“兼听”，不是单纯地挑毛病，更不是横挑鼻子竖挑眼，要政府难堪。政协的职责是议政而不主政，献策而不决策，配套而不另搞一套，努力把履行政治协商、民主监督职能融于政府工作之中。工作中，应努力做到“尽职而不越位，帮忙而不添乱”，及时主动地向D委请示汇报，向政府通报情况，沟通信息，反映社情民意，经常听取D委、政府对政协工作的意见，主动争取D委的领导和政府的支持，更好地改进政协工作，履行好政协职能。

（二）必须服从和服务大局。围绕中心服务大局，是人民政协履行职能所遵循的一条重要原则，也是参政议政的出发点。实践证明，人民政协更好地发挥作用，就必须紧密围绕具有全局性、战略性特点的宏观问题履行职能，在重大决策出台之前，深入进行调查研究，搞好超前献策；在重大决策之中，提出真知灼见，搞好协商献策；在重大决策出台之后，及时发现和反映问题，搞好实施决策。要始终把服从服务于改革开放、经济社会建设作为贯穿于政协工作的主旋律；把全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设作为政协工作参与现代化建设总体战略的主战场；把促进团结、维护稳定、构建和谐社会工作作为政协履行职能的一个主题，共同与D委、政府把更高水平的全面小康社会建设这台大戏唱好、唱活。在具体工作中，更坚持“三要三不要”，即要站在圈内而不要站在圈外；要当演员而不要当观众，要干而不要看，切实做到选准议题、与D政工作“对路”，抓住时机、与D政工作“同步”。

（三）必须实事求是从实际出发。我们平常所说政协位置超脱，是说提建议和反映情况较少受部门利益驱动，这是政协的一大优势。表现在参政议政上，就是要敢讲真话、敢说实话，不加“水分”，不掺“沙子”，客观公正，实事求是。在履行职能过程中，就是要坚持实事求是，既不察言观色看某个领导脸色说话，也不照本宣科议政。要学会动脑，学会调查研究，学会分析思考，学会动笔撰写材料及口头、文字表述，这是参政议政，履行职能的基本功，有一说一，有二说二，有喜报喜，有忧报忧，既不能光说拜年的话、唱赞歌，莺歌燕舞，粉饰太平也不能不问青红皂白一概否定，一团漆黑。同时，参政议政要力戒形式主义、官僚主义，切忌作秀、走过场、作表面文章，发言、讲话、提批评建议“骆驼拉碾盘——圈子绕得挺大”，尽说些上不着天、下不着地、“空对空”、“地对空”的空话、大话、套话、官话，切实做到说话真实，作风扎实，效果确实。这也就是李瑞环同志所大力倡导的“切实而不表面”。要做到这一点，就要从大局出发，抛弃个人私心杂念，以马列主义毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、******新时代中国特色社会主义思想为指导，以D和人民的事业为重，发扬“肝胆相照、荣辱与共”的优良传统，发扬敢讲实情、敢说实话、敢为诤友的精神，善于协商，敢于监督，勇于参政，热情资政，促进D委、政府的正确决策。实事求是地反映某一个部门工作中的困难是要的，但要注意避免成为某一个部门摆功、诉苦、喊冤，要钱、要物、要人的传声筒和“敲门砖”。

（四）必须注意发挥桥梁作用。历届D***都曾强调：“要使政协更好地成为我们D联系群众、团结各界、集思广益、了解社情民意的纽带和桥梁。”政协委员代表性强、联系面广，团结和联系各界群众具有独特的优势。随着改革开放和社会主义市场经济的进一步深入和发展，许多矛盾逐渐产生和暴露出来，如经济利益的磨擦，思想观念的碰撞，腐败现象的蔓延，工作中的失误等等。面对新时代新方位新使命，政协组织要紧紧围绕“凝聚共识”积极发力，始终坚持团结和民主两大主题，高举社会主义和爱国主义伟大旗帜，把各民主D派、社会各方面的力量团结起来，共同致力于现代化建设的伟大事业。应当想D委、政府之所想，急D委、政府之所急，充分发挥政协在反映社情民意方面不可替代的独特优势，知实情、报实况、献良策、出实力，在D委、政府与群众之间架起一座桥梁。当然，坐在机关是不会出实情、实况的，也谈不上献良策。就要深入基层和群众，倾听意见和呼声，观察群众的情绪变化，了解各项法律法规政策的执行情况，将真实地社情民意反映上来，协助D委、政府做到耳聪目明，眼观六路，耳听八方。与此同时，要做好宣传和说明工作，通过各种有效形式向群众宣传D和国家的路线方针政策，宣传D委、政府的真实意图、意愿，多做理顺关系，化解矛盾，增强团结的工作。

三、履行三大职能的内容、形式和要求

（一）政治协商。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。

1.内容。全国政协政治协商的主要内容包括14项：（1）国家在社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、社会主义民主法制建设和改革开放中的重要方针政策及重要部署；（2）政府工作报告；（3）国家财政预算；（4）经济和社会发展规划；（5）国家政治生活方面的重大事项；（6）国家的重要法律草案；（7）*********提出的国家领导人选；（8）国家省级区划的变动；（9）外交方面的重要方针政策；（10）关于统一祖国的重要方针政策；（11）群众生活的重大问题；（12）各D派之间的共同性事务；（13）政协内部的重要事务；（14）有关爱国统一战线的其他重要问题。各级地方政协参照全国政协的主要内容，除了（6）、（8）、（9）、（10）涉及立法、行政区划、外交、统一大业等4项内容外，其他各项都属于协商的范围。此外，除对地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题进行协商而外，还包括对贯彻落实*********和国务院以及地方D政领导机关的大政方针和重大决策进行协商。

2.形式。主要形式是政协举行的各种协商会议，其中包括：政协委员会全体会议；常务委员会会议；主席会议；常务委员会专题座谈会；各专门委员会会议；以及根据需要召开的各D派、无D派爱国人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士的代表参加的协商座谈会等。此外，还通过举办或应邀参加各种情况通报会、意见听取会、听政会等进行协商活动。

政治协商通常由主席会议组织。主席会议根据******D委、RD常委会、人民政府、各民主D派、各人民团体以及D政有关部门的提议，安排协商活动并决定协商的形式和参加范围。主席会议认为需要协商的问题，也可以向上述有关方面建议将有关重要问题提交政协协商。政协进行政治协商可视情况邀请******D委、人民政府及D政有关部门负责人参加会议，并请有关负责人就提交协商的问题作出说明。协商的议题与会期确定之后，政协有关机构至少提前一周将会议通知及有关文件送达与会人员，以便事先做好准备，充分反映各方面的意见。政协的协商会议和重要活动，一般应作新闻报道，向社会公开。

3.要求。政治协商作为人民政协最早确定的一项主要职能，从人民政协诞生之日起，并在其各个不同的历史发展阶段，都发挥了重要作用。各级政协在履行政治协商职能的长期实践中，逐步形成了一套比较成熟、规范的经验。然而，建设有中国特色社会主义，推进“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族伟大复兴，是一项全新的、艰巨的事业，面临的任务艰巨复杂，决策科学化的要求不断提高，人民政协要努力适应新情况，切实提高政治协商的质量，有组织、有针对性地把政治协商引向深入。这就要求做到：一是要把人民政协的政治协商纳入国家和地方的决策程序。重大问题决策之前在政协进行协商，这是一个发扬民主的过程，应当成为决策程序的一个环节。履行程序需要花费时间和精力，具体操作起来是有一些“麻烦”。但是通过政治协商，有利于贯彻D和国家的方针政策，使领导机关的主张成为各方面人士的广泛共识和共同行动；有利于集思广益，促进决策的民主化、科学化，从而减少因决策失误带来的“大麻烦”，有利于各方面人士充分行使民主权利，实现民主基础上的集中，集中指导下的民主，形成既有民主又有集中，既有统一意志有个人心情舒畅的政治局面。把协商纳入决策程序，关键是贯彻执行*********的一系列文件和全国政协《规定》精神，逐步使“协商于决策之前”的原则不仅成为******D委、政府和社会各界的共识，而且成为大家共同遵循的制度。二是要制定好协商计划。按全国政协《规定》要求，需要协商的问题很多。为了使这些协商活动有序有效地开展起来，必须从实际出发，加强同有关部门的沟通与衔接，根据D政领导机关不同时期的工作重点和主要任务，选好协商题目，拟定一个时期的协商方案，使政协的协商活动纳入D委、政府的工作计划，在全局中有安排、有位置，并能使协商中的正确意见和建议转化为决策内容。三是要认真做好协商的各项准备。协商议题确定后，要围绕议题，了解情况，搜集材料，确定方案，帮助参加协商的人员知上情、明下情，使协商能够有的放矢，提出的意见有理有据，切实可行，能够为领导机关采纳。四是要不断改进协商形式。在充分运用现有协商形式的基础上，针对不同层次和不同内容，探索、创造一些新的形式，比如，采用大范围讨论、小范围座谈、公开协商、内部沟通等灵活多样的方法，使协商活动开展得更加生动活泼、卓有成效。切忌事先无计划、无安排，临时通知，临场发挥，现炒现卖，临上轿现扎耳朵眼的那种仑促上阵，图形式、走过场、应付差事的松散状况。更不能客忍那种“没做什么准备，随便谈几句”现象的存在。

（二）民主监督。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。这种监督既包括统一战线组织内部中